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城鎮(zhèn)化進(jìn)程當(dāng)中，隨著進(jìn)城農(nóng)民身份的轉(zhuǎn)換，有的農(nóng)村出現(xiàn)原有耕地閑置荒蕪的現(xiàn)象，由此帶來一些危害糧食安全、環(huán)境安全和社會穩(wěn)定的隱患。

我國是一個(gè)耕地?cái)?shù)量少，人口眾多的國家。城鎮(zhèn)化過程中農(nóng)民大量離開原耕種的土地，引發(fā)棄耕拋荒現(xiàn)象，甚至出現(xiàn)耕地閑置荒蕪之后質(zhì)量退化、廢品廢料占壓、污水傾倒破壞環(huán)境等問題。此外，耕地荒蕪閑置形成“破窗效應(yīng)”，造成違法用地?cái)?shù)量增加，私自占用閑置荒蕪的耕地堆放建筑材料和工程垃圾、小作坊和倉儲建設(shè)私占農(nóng)用地、農(nóng)民住宅違規(guī)搶占等突出現(xiàn)象，造成土地管理秩序混亂。由此可見，進(jìn)一步落實(shí)耕地保護(hù)責(zé)任，因地制宜地創(chuàng)新耕地承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)管理機(jī)制，防治閑置荒蕪?fù)恋匾殉蔀樨酱鉀Q的社會問題。

筆者認(rèn)為，造成農(nóng)民進(jìn)城后耕地大量閑置荒蕪的原因主要有二：一方面是農(nóng)作物種植投入大、耕作時(shí)間長而收益低，農(nóng)民種地意愿不高。城鎮(zhèn)化后農(nóng)民的生存和醫(yī)療有了基本保障，而現(xiàn)在種地經(jīng)濟(jì)效益不高，造成耕地閑置撂荒現(xiàn)象。另一方面是土地耕作模式落后，土地承包者承包的土地面積小，不利于整體化、機(jī)械化生產(chǎn)。而農(nóng)業(yè)耕作仍屬于重體力勞動，造成“年老的農(nóng)民干不動，年輕的農(nóng)民不愿干”的局面。

不可否認(rèn)，村級組織管理缺位和地方政府監(jiān)管不到位也是其中原因。畢竟農(nóng)田水利等田間基礎(chǔ)設(shè)施的修繕和維護(hù)，以及耕地再利用需要各個(gè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織統(tǒng)一組織維護(hù)。從地方政府的意愿來看，為了降低征收土地成本，對于短期內(nèi)可能會被征收的耕地也不再要求進(jìn)行耕種，默許甚至縱容耕地閑置撂荒現(xiàn)象。對此，建議修改土地管理法，進(jìn)一步加強(qiáng)對耕地荒蕪閑置及違法用地問題的重視程度，創(chuàng)新耕地利用和管理模式。例如：村級組織要落實(shí)守護(hù)責(zé)任，從源頭上對耕地荒蕪閑置及違法占地問題加以管控；地方各級政府要落實(shí)屬地管理責(zé)任和部門監(jiān)督責(zé)任，從治理荒蕪閑置耕地入手加強(qiáng)對違法違規(guī)用地的清理和復(fù)墾工作，防止違法違規(guī)用地“破窗效應(yīng)”的擴(kuò)大蔓延。

科學(xué)保護(hù)和合理利用耕地是一項(xiàng)系統(tǒng)工程。筆者認(rèn)為，對于耕地棄荒造成耕作條件破壞、土地生產(chǎn)能力下降、農(nóng)作物經(jīng)濟(jì)效益低等問題需要協(xié)調(diào)各方面力量綜合治理。目前，由于對閑置荒蕪耕地缺少合理的懲罰標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)定，而禁止性和懲罰性的規(guī)定又流于文字、難于執(zhí)行。對此，筆者建議盡快制定出臺具有指導(dǎo)意義、操作性強(qiáng)的監(jiān)管體制。一方面，以國土資源部門為主導(dǎo)，將保護(hù)耕地和城市規(guī)劃管理、土地資源管理、農(nóng)田水利建設(shè)與耕地生態(tài)環(huán)境保護(hù)等進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，推動共同責(zé)任機(jī)制落地。另一方面，在明確各級政府是耕地保護(hù)責(zé)任主體的基礎(chǔ)上，嚴(yán)格落實(shí)耕地保護(hù)和違法用地治理責(zé)任，確定各級政府每年耕地保護(hù)和違法用地治理的量化指標(biāo)，將指標(biāo)完成情況全面納入政府年度的績效考評工作中。在此基礎(chǔ)上，建議政府構(gòu)建整體“耕地保護(hù)信用評價(jià)體系”，將土地承包者和使用者的耕地保護(hù)責(zé)任，同土地承包者和使用者的醫(yī)療、社保、村民自治選舉權(quán)和被選舉權(quán)等權(quán)益和個(gè)人信用等級相掛鉤。

與此同時(shí)，發(fā)揮地區(qū)優(yōu)勢和政策優(yōu)勢，因地制宜地發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。目前，京津冀農(nóng)村農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢，但發(fā)展前景廣闊，要突出大城市農(nóng)業(yè)功能定位，共同探索都市農(nóng)業(yè)的多元化實(shí)現(xiàn)形式，充分合理利用目前閑置荒蕪的耕地，共同開發(fā)農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)、生活、生態(tài)等多種功能。京津冀聯(lián)動，在農(nóng)業(yè)新技術(shù)、新品種、新設(shè)施推廣，以及節(jié)水農(nóng)業(yè)、循環(huán)農(nóng)業(yè)、低碳農(nóng)業(yè)發(fā)展等方面開展科研合作。

此外，大力發(fā)展農(nóng)村家庭農(nóng)場合作社模式，成立“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)平臺公司”，負(fù)責(zé)土地的集中耕種。農(nóng)民既可以自己按照個(gè)人意愿耕種自己承包的土地，也可以將土地委托“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)平臺公司”集中管理和經(jīng)營，收取固定的土地承包費(fèi)作為補(bǔ)償，探索“農(nóng)村集體和土地承包者出地、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)平臺公司出力，政府財(cái)政和社會集資出錢”的合作經(jīng)營模式。

（作者單位：天津市東麗區(qū)國土資源分局）