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大規(guī)模開(kāi)展土地整治和高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，單靠國(guó)家財(cái)政投入遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，必須通過(guò)營(yíng)造權(quán)利平等、機(jī)會(huì)均等、規(guī)則平等的投資環(huán)境，創(chuàng)新土地整治投融資模式、拓寬投融資渠道。這需要在明確公共產(chǎn)品定位，基于公益性視角的前提下，根據(jù)項(xiàng)目盈利性和收益群體范圍對(duì)土地整治進(jìn)行分類，在此基礎(chǔ)上，有針對(duì)性地創(chuàng)新投融資模式，建立“多元融資、長(zhǎng)期增值、自我發(fā)展、良性循環(huán)”的分級(jí)分類投入體制，暢通金融資本、社會(huì)資本等多元化參與渠道，吸引包括金融機(jī)構(gòu)、農(nóng)業(yè)企業(yè)和農(nóng)民個(gè)體等各類主體參與，不斷夯實(shí)土地整治資金保障基礎(chǔ)。
國(guó)土資源部將建立多元投資機(jī)制作為破解“十三五”時(shí)期土地整治和高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)資金瓶頸難題的重要手段，從完善土地政策入手，提出統(tǒng)籌實(shí)施各類土地整治，新增耕地經(jīng)核定后可用于落實(shí)補(bǔ)充耕地任務(wù)的政策。當(dāng)前，要研究如何通過(guò)創(chuàng)新投融資機(jī)制引導(dǎo)社會(huì)資本參與土地整治，不斷完善相關(guān)制度設(shè)計(jì)，為健全土地整治多元化投資機(jī)制創(chuàng)造更好條件。
公益性土地整治項(xiàng)目融資模式
◆“村民自建”融資模式在實(shí)踐中歸納為“籌資投勞+財(cái)政投入+政策性融資支持”組合。
◆“先建后補(bǔ)”融資模式可歸納為“主體墊資+政策性融資支持+財(cái)政補(bǔ)助”組合。
公益性土地整治項(xiàng)目多是為落實(shí)國(guó)家支農(nóng)政策，不以盈利為目標(biāo)，收益群體較為廣泛。如：以提升耕地質(zhì)量、提高生產(chǎn)能力、保障國(guó)家糧食安全、以農(nóng)業(yè)種植經(jīng)營(yíng)為主要方向的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目。這類項(xiàng)目具有為社會(huì)提供公共產(chǎn)品的屬性，在投入上應(yīng)以財(cái)政資金為引導(dǎo)，發(fā)揮土地政策作用，充分調(diào)動(dòng)各方積極性，吸引社會(huì)資本共同參與，改變政府投資“單打一”現(xiàn)狀。其融資結(jié)構(gòu)一般以財(cái)政性融資為主，并輔以政策性融資等多種模式。
“村民自建”籌資投勞融資模式。適用于實(shí)施主體為具有一定組織管理能力的農(nóng)民、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，按照“民辦公助、一事一議”原則開(kāi)展的土地整治項(xiàng)目。從廣西、貴州、湖南等多地實(shí)踐情況看，“村民自建”融資模式可歸納為“籌資投勞+財(cái)政投入+政策性融資支持”的組合，具體表現(xiàn)為：項(xiàng)目投入以財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)資金為主，農(nóng)民、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織按照政府規(guī)定的管理程序和出資限額，自主籌資酬勞開(kāi)展土地整治和高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)。工程建設(shè)所需財(cái)政投入，由項(xiàng)目所在地財(cái)政、國(guó)土資源部門根據(jù)工程進(jìn)度，按照國(guó)庫(kù)集中支付要求撥付資金。
實(shí)施主體“先建后補(bǔ)”融資模式?！跋冉ê笱a(bǔ)”融資模式可歸納為“主體墊資+政策性融資支持+財(cái)政補(bǔ)助”的組合。即由實(shí)施主體先行墊付不低于項(xiàng)目總投資一定比例的建設(shè)資金，缺額部分可向指定的金融機(jī)構(gòu)申請(qǐng)中長(zhǎng)期信貸支持，貸款利率按同期人民銀行基準(zhǔn)利率執(zhí)行，國(guó)家給予全額全程貼息，貸款的信用結(jié)構(gòu)與村民自建模式相同。項(xiàng)目建成驗(yàn)收并對(duì)完成工程量進(jìn)行嚴(yán)格審核后，財(cái)政部門再按預(yù)先規(guī)定比例對(duì)實(shí)施主體墊付的直接工程成本給予補(bǔ)助。該模式是“自定、自籌、自建、自管”和“先建后補(bǔ)、以補(bǔ)促建”的結(jié)合，適用于法人結(jié)構(gòu)較為完善、土地權(quán)屬明確的國(guó)有農(nóng)場(chǎng)或是農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、專業(yè)合作社等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體。
半公益性土地整治項(xiàng)目融資模式
◆政府與社會(huì)資本合作模式（PPP）適用于需要解決項(xiàng)目啟動(dòng)資金或周轉(zhuǎn)資金不足的農(nóng)村土地綜合整治項(xiàng)目，實(shí)質(zhì)是以政策性融資為質(zhì)保開(kāi)展的市場(chǎng)性融資行為。
◆農(nóng)村土地資產(chǎn)證券化是以農(nóng)村閑置土地、集體建設(shè)土地使用權(quán)或相關(guān)收益作為擔(dān)保，通過(guò)發(fā)行證券獲得資金進(jìn)行農(nóng)業(yè)或非農(nóng)建設(shè)與生產(chǎn)。
半公益性土地整治項(xiàng)目同樣具有提供公共產(chǎn)品和高社會(huì)生態(tài)效益屬性。其盈利程度較一般公益性項(xiàng)目高但低于非公益性項(xiàng)目，直接受益群體一般為工程建設(shè)單位及項(xiàng)目區(qū)內(nèi)農(nóng)戶和集體經(jīng)濟(jì)組織。如：利用城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策開(kāi)展的農(nóng)村土地綜合整治項(xiàng)目或者以補(bǔ)充耕地為目標(biāo)的造地項(xiàng)目。在當(dāng)前國(guó)家嚴(yán)格控制政府融資平臺(tái)的情況下，這類項(xiàng)目一般采取市場(chǎng)性融資先行、政策性融資付費(fèi)的方式?？捎幸韵履Ｊ剑?/span>
“政府與社會(huì)資本合作（PPP）”融資模式。PPP模式通過(guò)雙方共同設(shè)計(jì)開(kāi)發(fā)，共同承擔(dān)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)而建立的一種全過(guò)程合作關(guān)系。政府與社會(huì)資本合作模式適用于需要解決項(xiàng)目啟動(dòng)資金或周轉(zhuǎn)資金不足的農(nóng)村土地綜合整治項(xiàng)目，一般采取外包合作方式（設(shè)計(jì)—建造—維護(hù)），即政府或相關(guān)部門通過(guò)政府采購(gòu)形式，與中標(biāo)的企業(yè)（社會(huì)資本方）簽訂合作協(xié)議，在合理確定工程建設(shè)利潤(rùn)率，約定農(nóng)村土地綜合整治產(chǎn)生指標(biāo)最低收購(gòu)價(jià)格的前提下，委托企業(yè)承擔(dān)項(xiàng)目工程建設(shè)、設(shè)施維護(hù)等職能，并由受托企業(yè)成立項(xiàng)目基金公司，通過(guò)資本市場(chǎng)籌集農(nóng)村安置社區(qū)建設(shè)、廢棄宅基地復(fù)墾等所需資金，工程竣工驗(yàn)收后政府再按照約定，以獲取的建設(shè)用地指標(biāo)收益進(jìn)行付費(fèi)，實(shí)質(zhì)是以政策性融資為質(zhì)保開(kāi)展的市場(chǎng)性融資行為。
“農(nóng)村土地資產(chǎn)證券化”融資模式。資產(chǎn)證券化是資產(chǎn)所有者通過(guò)讓渡部分未來(lái)權(quán)益提前兌現(xiàn)資產(chǎn)現(xiàn)金流的行為。農(nóng)村土地資產(chǎn)證券化是在現(xiàn)有農(nóng)村土地制度和法律法規(guī)框架下，一種非負(fù)債的融資方式創(chuàng)新，可進(jìn)一步降低政府在土地綜合整治中的融資風(fēng)險(xiǎn)。具體而言，就是以農(nóng)村閑置土地、集體建設(shè)土地使用權(quán)或相關(guān)收益作為擔(dān)保，通過(guò)發(fā)行證券獲得資金進(jìn)行農(nóng)業(yè)或非農(nóng)建設(shè)與生產(chǎn)，適用于具備一定廣度和深度資本市場(chǎng)的地區(qū)，以農(nóng)村土地綜合整治或是以單純?cè)斓貫槟繕?biāo)的項(xiàng)目。該融資模式是以土地整治產(chǎn)生的新增耕地指標(biāo)交易、建設(shè)用地指標(biāo)置換形成的收益作為擔(dān)保債權(quán)，經(jīng)特定機(jī)構(gòu)對(duì)土地資產(chǎn)中的風(fēng)險(xiǎn)與收益進(jìn)行分離與重組之后，通過(guò)資本市場(chǎng)向社會(huì)發(fā)行土地債券以融通資金，用于開(kāi)展項(xiàng)目工程建設(shè)和支付投資者的債券利息。指標(biāo)交易取得收入，在給付債券投資者一定收益并沖抵建設(shè)成本后，即為項(xiàng)目實(shí)施者所得利潤(rùn)。
非公益性土地整治項(xiàng)目融資模式
◆BOT融資模式借助資本市場(chǎng)手段融資，由企業(yè)負(fù)責(zé)項(xiàng)目建設(shè)和后續(xù)土地經(jīng)營(yíng)，能夠減少政府在歷史遺留廢棄地復(fù)墾項(xiàng)目中的投入。
◆對(duì)于公益性、半公益性土地整治項(xiàng)目，可建立國(guó)家統(tǒng)一管理的基金公司和各地分支機(jī)構(gòu)，其資金來(lái)源于政府投入、政策性貸款、補(bǔ)充耕地指標(biāo)收入等相關(guān)土地收益，輔以發(fā)行債券和吸引社會(huì)資金參與。
非公益性項(xiàng)目也稱經(jīng)營(yíng)性土地整治項(xiàng)目，是以盈利為首要目的，具有投資回報(bào)高、回收周期相對(duì)較短的特點(diǎn)，直接受益群體一般僅限于項(xiàng)目區(qū)，如歷史遺留工礦廢棄地復(fù)墾用于養(yǎng)老旅游產(chǎn)業(yè)。這類項(xiàng)目通過(guò)設(shè)計(jì)合理的項(xiàng)目運(yùn)作機(jī)制，由市場(chǎng)承擔(dān)融資功能，實(shí)現(xiàn)土地整治項(xiàng)目資金的籌集。這一過(guò)程中，項(xiàng)目建設(shè)投入以企業(yè)為主，政府不參與具體的融資活動(dòng)，主要負(fù)責(zé)相關(guān)的調(diào)控、協(xié)調(diào)和監(jiān)管等工作。
BOT（建設(shè)—經(jīng)營(yíng)—轉(zhuǎn)讓）土地整治融資模式。所謂BOT模式是政府與社會(huì)資本合作的一種形式，一般是由社會(huì)資本方通過(guò)投標(biāo)從委托方取得對(duì)某個(gè)項(xiàng)目的特許權(quán)，負(fù)責(zé)成立項(xiàng)目公司，通過(guò)資本市場(chǎng)籌措資金，組織對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，并在特許經(jīng)營(yíng)期內(nèi)通過(guò)對(duì)項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)以及當(dāng)?shù)卣o予的其他優(yōu)惠政策獲得投資回報(bào)，用于返還融資成本并取得合理的利潤(rùn)。BOT模式適用于具備一定自然、區(qū)位條件，通過(guò)開(kāi)展土地整治可以發(fā)展集旅游、休閑、娛樂(lè)、生產(chǎn)于一體的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園、田園綜合體等，或是通過(guò)復(fù)墾恢復(fù)土地用于發(fā)展養(yǎng)老、旅游等產(chǎn)業(yè)的歷史遺留工礦廢棄地復(fù)墾項(xiàng)目。該模式成功的關(guān)鍵在于簽訂作為項(xiàng)目市場(chǎng)化融資對(duì)價(jià)條件的特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議，主要是明確委托方、社會(huì)資本方在項(xiàng)目運(yùn)作中的權(quán)利和義務(wù)，包括約定整治或復(fù)墾后土地有償使用權(quán)的獲得方式，明確項(xiàng)目所需資金及融資方式，必要時(shí)還需約定政府為項(xiàng)目實(shí)施提供的融資信用支持條款，此外就是約定特許經(jīng)營(yíng)期，并對(duì)到期后項(xiàng)目公司獲得的土地使用權(quán)及其他權(quán)益的轉(zhuǎn)讓方式進(jìn)行明確。土地整治BOT融資模式借助資本市場(chǎng)手段融資，由企業(yè)負(fù)責(zé)項(xiàng)目建設(shè)和后續(xù)土地經(jīng)營(yíng)，能夠減少政府在歷史遺留廢棄地復(fù)墾項(xiàng)目中的投入，使此類土地整治在滿足條件地區(qū)具備大面積開(kāi)展的可能。
“土地整治基金”融資模式。對(duì)于公益性、半公益性土地整治項(xiàng)目，可建立國(guó)家統(tǒng)一管理的基金公司，在各地設(shè)立分支機(jī)構(gòu)，并通過(guò)分級(jí)機(jī)構(gòu)進(jìn)行日常的運(yùn)營(yíng)管理，其資金來(lái)源于政府投入、政策性貸款、補(bǔ)充耕地指標(biāo)收入等相關(guān)土地收益，輔以發(fā)行債券和吸引社會(huì)資金參與。對(duì)于非公益性土地整治項(xiàng)目，可鼓勵(lì)由私人、企業(yè)或社會(huì)團(tuán)體出資成立投資基金。土地整治基金作為劣后級(jí)受益人，可直接出資進(jìn)行土地整治項(xiàng)目建設(shè)，或定向?yàn)橄冉ê笱a(bǔ)實(shí)施主體提供擔(dān)保，并獲得一定收益；也可采取土地整治信托方式，由國(guó)土資源管理部門或土地整治基金管理公司作為委托方，與中標(biāo)的項(xiàng)目公司簽訂委托合同，約定由項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)通過(guò)發(fā)行債券等方式向社會(huì)公眾募集資金開(kāi)展土地整治，在項(xiàng)目完工并在規(guī)定期限運(yùn)營(yíng)獲得預(yù)期回報(bào)后，以中標(biāo)年化收益加上其他必要管理費(fèi)用確定項(xiàng)目公司收取的代理費(fèi)用。
建立合理的資金籌措和運(yùn)作機(jī)制
◆推進(jìn)土地整治“民辦公助”和“先建后補(bǔ)”試點(diǎn)，鼓勵(lì)農(nóng)民多渠道投入土地整治，做到國(guó)家投入與農(nóng)民投入相結(jié)合。
◆國(guó)家層面需要盡快出臺(tái)相關(guān)指導(dǎo)意見(jiàn)，明確社會(huì)資本進(jìn)入土地整治領(lǐng)域的資質(zhì)條件和實(shí)施路徑。
當(dāng)前，土地整治融資主要由財(cái)政性融資投入、政策性融資投入、市場(chǎng)性融資投入以及少量農(nóng)民籌資投勞投入構(gòu)成，一定程度保障了土地整治投資需求，但在投資結(jié)構(gòu)、融資方式、政策配套完善、主體作用發(fā)揮等方面存在一些問(wèn)題。需要深入研究土地整治過(guò)程中的資金運(yùn)營(yíng)，探索融資模式，拓寬融資渠道，完善配套政策，建立合理的土地整治資金籌措和運(yùn)作機(jī)制。
拓寬政策性融資渠道。著眼于農(nóng)業(yè)發(fā)展融資現(xiàn)狀，制定適用于土地整治的財(cái)政補(bǔ)助、銀行貸款、擔(dān)保貼息等財(cái)政金融政策，鼓勵(lì)商業(yè)性、政策性、開(kāi)發(fā)性等金融機(jī)構(gòu)在依法合規(guī)、風(fēng)險(xiǎn)可控的前提下，為高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)提供信貸支持等金融服務(wù)。探索以土地整治預(yù)期收益或相關(guān)權(quán)利作為擔(dān)保財(cái)產(chǎn)的可行性，允許以建成灌排設(shè)施等作為合法抵押物，解決農(nóng)民和新型經(jīng)營(yíng)主體小額貸款抵押擔(dān)保難的問(wèn)題，更好地發(fā)揮金融機(jī)構(gòu)政策性融資作用。
培育符合要求的實(shí)施主體。推進(jìn)土地整治“民辦公助”和“先建后補(bǔ)”試點(diǎn)，鼓勵(lì)農(nóng)民多渠道投入土地整治,做到國(guó)家投入與農(nóng)民投入相結(jié)合。在對(duì)建設(shè)規(guī)模、土地先行流轉(zhuǎn)比例等進(jìn)行規(guī)定的前提下，明確新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織可作為“先建后補(bǔ)”的實(shí)施主體。將“先建后補(bǔ)”資金列入年度支出預(yù)算，財(cái)政資金可對(duì)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體開(kāi)展的土地整治和高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)進(jìn)行補(bǔ)助。
健全社會(huì)資本參與政策。運(yùn)用政府與社會(huì)資本合作模式開(kāi)展土地整治是項(xiàng)新生事物，需要根據(jù)財(cái)政投資體制改革要求，在國(guó)家層面盡快出臺(tái)相關(guān)指導(dǎo)意見(jiàn)，明確社會(huì)資本進(jìn)入土地整治領(lǐng)域的資質(zhì)條件和實(shí)施路徑，并從法律政策層面解決社會(huì)資本參與土地整治面臨的實(shí)際問(wèn)題。同時(shí)，針對(duì)社會(huì)資本參與土地整治可能出現(xiàn)的利益輸送等風(fēng)險(xiǎn)，研究制定實(shí)施規(guī)范管理的措施，特別是對(duì)如何實(shí)施有效監(jiān)管，防止企業(yè)不當(dāng)?shù)美岢鼍唧w政策建議。
完善農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度。產(chǎn)權(quán)明晰是開(kāi)展土地資產(chǎn)證券化等市場(chǎng)化融資的重要條件。但現(xiàn)有法律框架對(duì)農(nóng)村土地所有權(quán)表述還不清晰，存在多級(jí)主體享有“一物多權(quán)”等問(wèn)題。需要深化農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革，完善土地產(chǎn)權(quán)交易制度和平臺(tái)建設(shè)，在明確兩權(quán)分離的前提下，對(duì)土地流轉(zhuǎn)、土地產(chǎn)權(quán)抵押等作進(jìn)一步明確規(guī)定，更好地促進(jìn)農(nóng)村土地要素流轉(zhuǎn)，為土地整治金融產(chǎn)品創(chuàng)新奠定土地產(chǎn)權(quán)制度基礎(chǔ)。
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